美国专家:对特朗普的基础设施计划不能太较真(图)
2017-01-13
标签: 美国

  特朗普在一次竞选演讲中戴上了矿工的帽子。

  特朗普竞选获胜,再过几周就将就职第45任美国总统,这让很多人大跌眼镜。特朗普的胜利,是美国式的“农村包围城市”。尽管普选票得票数更多,可能超出200多万,但特朗普的势力版图更大,获得了更多的选举人票。地广人稀的中部地带几乎全都是川普的地盘。

  诚然,作为共和党推举出的候选人,特朗普获胜也不算完全逆势。美国的党派政治一贯左久必右、右久必左。共和党和民主党,一党连任三届总统的例子极为罕见。从这个意义上,希拉里失败的一点就是,她被看做8年民主党总统的延续。对美国很多草根民众来说,近些年美国的左派政策潮流汹涌,确实到了需要反思和调整的时候。

  但作为一个超级非主流的竞选人,特朗普当选却不是共和党的胜利,而是他个人的胜利。他的对立面,不单是民主党和他们所代表的少数族裔,也不单是媒体和学界所代表的知识群体,还包括共和党建制派的很多传统思想和政策倾向。就任在即,川普的一些言论和主张尽管只是雏形,也已激起截然对立的反应。一方面,很多民众对此热诚期待,却未必深究细节;另一方面,学界和政界(包括特朗普自家共和党人士)多方表示质疑。

  最近争论的热点之一,是特朗普的基础设施计划。

  宏大的基础设施计划

  在选情还如火如荼、普遍预测希拉里领先的10月底,特朗普出人意料地推出了一个专门网站,宣讲他宏大的基础设施计划。竞选获胜后,川普在不同场合也一再重申,大力发展基础设施是其几大经济政策主张之一,在他新总统上任的“百日计划”中是被优先考虑的。

  说出乎意料,是因共和党一贯主张减税和削减政府规模,对昂贵的基础设施投入一直持谨慎保守态度。很多人都意识到,美国很多设施年久失修、日渐落后,但联邦政府却总拨不出钱,就是因为四十多年来,民主党每次提出重大基础设施提案,都在共和党的强烈抵制下胎死腹中。

  但这次,共和党的候选人却高调站出来,承诺未来十年内将有高达1万亿美元的基础设施投资。从道路、桥梁、隧道、机场等交通设施,到校舍、医院、给排水甚至高速互联网,他要让美国的基础设施再次成为全球第一(“second to no one”)。而且特朗普要依靠的,是美国的钢、美国的煤、美国的页岩气能源和数百万的美国工人,以彻底贯彻他的“美国优先”原则。

  特朗普的承诺里没有很多细节和具体的可行性分析,也一直在改变。于是媒体转而询问他的首席战略官史蒂夫·班农(Steve Bannon)。班农声称,自己是该计划的主要推手之一,首要目标是创造就业。在全球低利率的背景之下,融资基建大规模雇人,造各种东西,正是最好的时候——“… 船坞、铁制品,统统叠起来。把它们大堆大堆地往墙上砸,看哪里能挂住。”在他的眼里,这将是个保守、民粹和“经济国家主义”的黄金时代,能与1930年代胡夫总统时期的大建设相媲美,比1980年代的里根总统的政府改革更伟大。

  更奇妙的一点,特朗普的1万亿美元基础设施计划将是“税收中性”的。也就是说,该计划基本不靠政府资金,甚至希望达到自我平衡,因此不会加大财政负担和扩大联邦负债。一再突破人们想象力的特朗普,将怎样创造这个奇迹呢?

  基础设施PPP的前景质疑重重

  特朗普基础设施计划的核心举措,是大力削减政府条规,更多依赖政府和社会资本的合作(PPP)。不管竞选时还是当选后,特朗普在各种场合一再抨击美国有关基础设施的条条规规。无穷无尽的研究、一层又一层的审批程序,繁冗拖沓的官僚主义和费时费钱的各种诉讼… 这些因素加大了基础设施的成本,降低了设施决策和修建的效率,使得美国民众无法物美价廉地享受他们想要的基础设施。在2010年前后奥巴马的经济刺激计划里,广受诟病的一点,就是很多号称立可上马(“shovel-ready”)的交通项目,启动得非常慢。

  特朗普认为,通过PPP吸引更多私有部门的投资和运作,可以大幅提高基础设施发展的效率,在设计和建造上大量节省资金;并可实现9-10%的高额回报,促进经济发展。吸引私有投资的方法,是以将近1370亿美元的联邦税收返还,来撬动1万亿的基础设施融资。

  特朗普描绘的PPP前景非常诱人,但其资金可行性广受质疑。首先,美国不乏基础设施PPP的成功先例,但也有不少项目结果不如人意。媒体热议的几个例子里,一个是芝加哥市中心停车场 的PPP。政府以12亿美元的价格,把36000个停车收费点承包给了摩根斯坦利,租期75年。一次性的收费,帮市政府弥补了部分年度预算亏空。但市民面临的,是每天停车收费时间增加四个小时,和高达四倍的收费价格。另一个例子是加州洛杉矶都会区的一段高速公路State Route 91。私有公司投资将近4.8亿美元,换得35年的PPP特许经营合同。项目开始实施,却发现交通量不足,收费金额远低于预期,最后是由政府出钱买断了事。

  其次,即使政府有意全面推广PPP,私有部门有兴趣参与的程度也有限。美国基础设施的缺口非常大,但其中只有极小部分可能通过收费回收运营成本。美国总长将近4000万英里的公路中,收费里程比例大概只有千分之一。美国众议院里交通委员会主席Peter DeFazio(民主党)说,PPP的全面实施不可能:美国有143000座桥需要修,难道都改为收费的吗?美国收费公路之所以非常少,就是因为,在中部辽阔的低密度地区里(也就是共和党和这次特朗普竞选的票仓),收费公路基本没有通过的可能,就算通过也不可能收到足够的钱支撑运营。针对这类设施,其采用PPP的前提,是由政府负责分期还款。但如果这样,PPP并不能降低政府财政投入负担,只是成为现有政府基础设施借债的一种替代,而且是利息更高的次优替代。众议院交通委员会的前任主席Don Young是共和党的,他同样悲观:“天上不会掉馅饼,我们也没有哈利.波特的魔杖 (There s no pie in the sky, no magic wand)。”

  最后,特朗普PPP计划带来的利益分配更遭到了强烈抨击。2008年的诺贝尔经济学奖得主克保罗.鲁格曼Paul Krugman更直言,这是个私有化的“骗局 (scam) ”,只会让少数有关系的人获益,背后却是纳税人的更大损失。他根据特朗普计划做了个简单测算。假设有个私有公司,投资10亿美元修一段收费公路,其中公司借款80%,实际出资2亿美元。根据特朗普提出的82%税收返还,公司实际出钱只需要3600万美元,占总投资额的4%还不到。而且以后的道路收费就源源不断进入了这些财团的腰包。

  市场对特朗普的PPP计划反应热烈,建造类的股票在特朗普当选后开始飙升。但民众的担心在加重。近些年来,一向努力推行基础设施投资的民主党,也从最初的支持转向怀疑。这次竞选在初选中败给希拉里却在左派中赢得极大威望的伯尼.桑德斯(Bernie Sanders)提醒说,特朗普的计划是一个“陷阱 (trap) ”。

  基础设施银行成效未知

  特朗普基础设施计划的第二种可能的资金来源,是成立一个联邦政府的基础设施银行(infrastructure bank)。有趣的是,这原先是希拉里的一个竞选提案,在特朗普竞选时推出的基础设施网站上受到严厉批评,批评认为,这种做法少不了联邦政客和官僚的控制,必将导致资金流向有裙带关系的少数人。不仅如此,奥巴马总统以前也数次提起过基础设施银行,只是在国会一再碰壁。而在特朗普的支持者看来,他在当选之后改而支持基础设施银行,这本身是一种灵活务实的体现。

  基础设施银行的一般做法,是由政府提供一笔种子资金(seed money)作担保,并吸纳私有资本,形成一个资金池。比如说,联邦政府先投25亿美元,如果能以10倍的杠杆吸纳金融资本,那就是250亿美元的总金额。这笔资金将被分期投资到特定的基础设施项目中,然后通过收费或政府还款实现资金回笼,再进行滚动投资。提倡基础设施银行的人认为,这样做的好处主要有二。一是融资成本较低。以联邦政府的种子资金为最后还款的担保,降低了设施融资风险。比起通常市场融资手段,利息更低,也可能筹到更多钱。二是项目的决策机制比传统政府拨款更商业化。基础设施银行选定投资项目时,对项目还款能力和风险的甄别能力较强,可以让投资更为经济有效。

  我对联邦政府设立基础设施银行并不乐观。首先,美国基础设施发展中真正缺的不是融资(financing),而是真金白银的财政经费(funding)。美国州和地方政府在基础设施融资时一般通过发行市政债券,然后用未来的基础设施资金偿还。市政债券的融资成本很低。一则因为州和地方政府破产的可能性不大。尽管有底特律市破产等例子,美国每年破产的地方政府屈指可数,在9万多个地方政府中比例极低。二是市政债券的收益享受联邦免税,对高收入者来说,是非常划算的投资。设施融资规模的最大限制,其实不在金融市场,而是政府缺乏足够的基础设施资金来源。基础设施银行在美国一些州已经有过尝试,却没有得到大规模推广。这大概是最主要的原因。

  联邦政府的基础设施银行改变不了这种局面。如果联邦基础设施银行的主要目的是融资,那还不如直接通过联邦政府进行“国债转贷”,因为美国联邦政府的融资成本远比金融市场低。如果目的是为基础设施直接注资或补贴,那么联邦基础设施银行也是多此一举,只是一个更隐形的联邦赤字预算。远不如通过传统的基础设施授权和拨款法案,清清楚楚地划拨。

  其次,基础设施银行的项目选择机制也让很多人担心。目前不清楚特朗普会采取什么样措施,以防范他曾经抨击的联邦政客和官僚的控制。从市场角度看,基础设施银行想要撬动的主要融资主体,包括美国和国际上的退休金投资账户、风险投资和其他大型基金。和前文讨论PPP时提到的一样,让私有投资者有兴趣的是能产生净现金流的基础设施项目,如交通量密集的收费公路等。这样的项目在美国的基础设施系统中只是极小的部分。公共交通、防洪堤、危险品堆场…… 这些需要政府净投入的,才是美国基础设施缺口的主要部分。

  且行且看且分析

  除了上面提到的两条专门措施,其基础设施资金也可能来自其他一些综合性的税收改革。比如说,特朗普曾提到,希望大刀阔斧地修改美国的所得税,把个人所得税的最高边际税率从39.6减少到33%,公司所得税从35%减少到15%。特朗普的一位经济顾问Stephen Moore认为,税收改革可能吸引很多美国公司,让原来滞留海外的大笔收入回潮美国。他提议对回潮资金一次性收取10%的收入税,用来补贴基础设施的投入。根据美国右倾智库Tax Policy Center的测算,该项税收可能在未来十年里带来1500亿美元的财政收入。

  也有更笼统而乐观的说法。特朗普团队希望以基础设施扩张和税收的减免双管齐下,带来经济繁荣和就业增长。短期是直接的基础设施就业,长期可能有间接的经济获益,进而转化为更多财政税收,以弥补设施开支和减税所带来的缺口。理论上这是可能的,这是拉弗曲线的右半边:如果税率降低能对经济增加能产生的推动,实际税收金额可能不降反增。这是共和党所一直期望看到的,但一直没能实现过。

  特朗普的基础设施计划引发很多分析和争论。能否得到机会一一检验呢?我不好说。因为这些计划本身的不确定性极强,包括来自外部和内部的因素。

  外部因素是来自华盛顿的阻力,其中首当其冲的人来自他自己的政党。不仅特朗普当选总统,共和党在参众两院也获得多数,这在美国政坛上是很多年来没有过的“江湖一统”。新年未到,共和党上下都已忙碌起来。废除奥巴马的医改,削减税收,取消原来一些左派法规,都正在被重点讨论;而基础设施的计划则被搁在一边。

  传统共和党的政治理念,就是强烈反对增加税收和扩大政府规模。尽管特朗普团队一再表明,基础设施计划既不需要增加税收也不会扩大财政赤字,传统的共和党人士显然并不买账。从民主党的立场看,尽管他们支持发展基础设施,但川普的计划里还有很多让他们非常抵制的条款,例如降低工资保护、削弱工会,并放松环境监管。依以往惯例看,很难相信目前特朗普提出的基础设施计划能通过共和党占据多数的两院,除非特朗普代表的共和党民粹派(populist)能和民主党能联合起来与传统的共和党建制派(traditionalist)相抗争。如果这样,这将是一道非常独特的政治风景。

  内在的不确定性因素,也来自特朗普自身和他的支持者。一般来说,新总统当选就职之后,投票支持者都希望看到他能落实竞选时做的承诺。这次却不同。不仅特朗普自己习惯于改变他的政策主张,支持者们似乎也并不介意。很多人投票支持特朗普,并不是为了表达什么确定性的政策和理念,而是对延续既有政治轨道的不满和担忧。特朗普以很个人化的强烈方式,替支持者们直抒胸臆,戏剧性地赢得了这场大选。很多人认为,作为一个成功的商人,在面对具体的政策时,特朗肯定会因势利导,选取比较务实的做法。我希望的确如此。

  我在公共事务学院工作。记得大选结果刚出来,同僚和同学们都很错愕。后来,我看到Salenda Zito早先在The Atlantic上的文章,不由得拍案叫绝。她总结说,川普的反对者们往往看他“literally, but not seriously” (字面较真,却不在意),而川普的支持者们对他是“seriously, but not literally”(在意,但不较真)。美国高等教育群体和各类媒体对竞选结果普遍感到意外,是不是因为职业习惯的缘故,都对川普的政策字眼太过较真了?

  基础设施投融资是我的研究领域。从政策角度分析,特朗普的计划里确实有很多疑问。但我不想太过悲观。美国基础设施的缺课是共识;PPP、基础设施银行等多种投融资手段的创新和探索都是好事儿。虽然在试图打破常规时,人们对新想法常有不切实际的过度乐观,但我相信,“地心引力”肯定能把实践拉回正确的轨道。 政策的设计、采纳和实施是一个复杂的过程,其中可能千回百转。特朗普现在草拟的这张路线图不算太靠谱,但出发点值得欢迎。期待着后续争论、审思和调整,这都是我们公共政策领域研究的好主题。

  且行,且看,且分析。

  (作者系美国明尼苏达大学Hubert H. Humphrey公共事务学院副教授, zrzhao@umn.edu)

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