美国重启301条款是次可怕的冒险 全球贸易或重塑(图)
2017-08-24

  

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  尽管史蒂夫·班农已经出局,但特朗普仍然愿意冒险向中国发起贸易战。

  现在,美国总统唐纳德·特朗普正在推行一项非常规且颇具争议的战略——向中国施压从而要求其为美国企业打开大门。显然这是一个信号,尽管自己的智囊战略家史蒂夫·班农已经出局,但特朗普政府仍然愿意冒险向中国发起贸易战。大家都清楚,史蒂夫·班农此前曾是特朗普政府中最著名的经济民族主义者。

  据报道,特朗普此次的行动涉及对中国发起是否违法国际贸易法行为的调查,其给出的理由就是中国系统性地窃取知识产权。特朗普政府还声称,中国强迫大量国外企业交出他们最为珍视的技术,以此换取进入中国市场的机会。

  为了反击这种做法,美国政府正在使用其1974制定的《贸易法案》中的第301条款。该条款是美国用来迫使其他国家在限制美国出口商准入时必须开放市场的一项法律规则。它允许美国单方面对其他国家的出口产品征收关税(对美国来说就是向进口货物征税),或者限制这些国家的产品进入美国市场。

  过去,美国政府在301条款的使用方面都是屡试不爽,并借此撬开了其他国家的国门。例如,上个世纪80年代,美国政府就用这种方法打开了国内坚如壁垒的半导体市场。但在随后的几十年时间里,这一政策已经被华盛顿束之高阁。因为自1995年世界贸易组织(WTO) 成立以来,人们普遍认为实施301条款是一种有失公平的做法。如果美国政府此次发起新一轮调查,并在耗时一年之后决定对中国进行经济惩罚,那么必将会在全球贸易领域引发轩然大波。

  中国政府已经明确宣布,对任何制裁中国的行为都将予以报复。上周,中国外交部发言人华春莹曾对中外媒体记者表示:“贸易战没有未来也没有赢家,双方最终都会是输家。”

  上周五,也就在史蒂夫·班农被迫离开白宫的同一天,美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)对外宣布了这一新举措。美国政府的这一行动表明,即使班农离开白宫重返自己的布莱巴特新闻网,但他对中国所持的观点依然在白宫中阴魂不散。

  上周五,在接受《美国展望》(American Prospect)对其的采访时,班农语出惊人地表示,美国应该采取果断行动来阻止中国的迅速崛起。班农甚至危言耸听地称,中国的崛起是美国最直接,也几乎是关系到生死存亡的威胁。他还指出,301条款是美国政府对付中国的最佳武器。

  在接受这家“左翼”思想杂志的编辑罗伯特·库特纳(Robert Kuttner)采访时,班农表示:“我们将会与中国正式交锋。我们已经得出一个结论,他们(中国人)在发动一场经济战争,而且正在压榨我们。”

  他还表示:“对我来说,与中国进行经济战就是所有的一切。我们必须要专注于这一点。”

  尽管班农已经离开白宫,但在美国政府中还有部分对中国贸易持强硬立场的鹰派,而他们很可能会让班农的想法继续存活下去。这些鹰派人物包括美国贸易代表罗伯特·莱特希泽和白宫国家贸易委员会主任彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)。特朗普本人则相信,在经济上威胁中国就能说服中国政府对朝鲜采取更多遏制措施。他可能将本次的调查看作是未来与中国政府讨论管控朝鲜时的谈判筹码。

  特朗普启动301特别条款是一次冒险

  据悉,特朗普启动301特别条款是一次冒险,其中有来自两个方面的主要原因。首先,在1995年时,美国政府已经明确表示,一旦国际社会同意成立世贸组织,自己将会停止301条款的使用。如果美国政府最终真的会在这一条款下对中国采取行动,那么它势必将破坏现有的全球贸易体系——并在中美两国之间引发一系列的经济不稳定和争锋相对的行动。

  另一方面,美国政府发起的新一轮调查,其实跟特朗普以往的多数贸易行动如出一辙。这些行动的真正目的并不是为了保护美国工人。与此相反,它的主要功能是让美国企业能够在本土之外更容易实现扩张——这一过程通常意味着,美国企业将会辞退本国国内的工人,转而去雇用其他国家的廉价劳动力。换句话说,特朗普的做法很可能会惩罚到美国国内的蓝领阶层,而正是他们的选票把特朗普送进了白宫。

  罗宾·斯科特(Rob Scott)是美国经济政策研究所(Economic Policy Institute)贸易和制造领域研究部门的负责人,该研究所也是一家具左翼有思想色彩的智库。在得知美国政府宣布启动301条款调查之后,斯科特向媒体表示:“特朗普阵营此番对贸易和贸易活动产生的负面影响,跟其在改变北美自由贸易协定方面给美国工人带来的不良影响一样。他对贸易的干预不是为了帮助美国劳动者,而是为了帮助美国投资者和美国跨国企业。”

  换句话说,特朗普启动的301特别条款调查,最终可能会损害美国工人的利益,而不是去帮助他们。

  301特别条款是用在一个不同世界里的手段。

  301特别条款是解决贸易争端的一个粗陋工具。它允许美国政府对其他国家进行贸易调查,然后采取单边行动——对一个被美国指责为使用不公平市场行为的国家采取单方面的行动。例如,使用严厉的法规歧视来自该国的初创企业。在里根政府时代,华盛顿经常使用这一工具,这意味着美国政府对全球贸易单方面做决定,而不是与国际社会协商或者通过中立机构来仲裁决定。

  查德·鲍恩(Chad Bown)是研究机构Peterson Institute的一位高级研究员,该机构是一家支持全球贸易自由的研究所。今年8月初,查德·鲍恩在一份关于301条款的备忘录中写道:“美国政府扮演了警察(确定其他国家政府的犯罪行为)、检察官(确定法律依据)、陪审团(证据裁定)和法官(判决其他国家受到美国政府的惩罚性报复)的角色。”

  可以理解的是,多数的美国贸易伙伴都对301特别条款持鄙视态度。该条款阐明的基本原则也许是正确的,而在任何经济博弈中美国通常都是最强势的一方。但在世贸组织成立之后,301条款已经几乎销声匿迹。国际社会广泛达成的共识是,世贸组织的存在意味着产生了一个公平、守法,且能够解决贸易纠纷的体系。并且它由来自全球各地的法官组成,因此能够取代对像301条款这样的单边工具的需要。世贸组织还编订了大量的贸易法规,这些法规也是美国政府一直试图凭借自身来执行的规则,比如贸易服务和知识产权方面的内容。

  在美国政府宣布启动301条款调查之前,查德·鲍恩曾向媒体表示:“全球其他国家同意采用一套更广泛的规则和一套有约束力的争端解决机制。而作为交换条件,美国政府将不再扮演恃强凌弱的角色,也不再扮演集警察、检察官、陪审团和法官于一身的角色。”

  自世贸组织成立以来,美国政府使用301条款的次数也屈指可数。多数情况下,贸易纠纷案件最终先有世贸组织来裁定。但是现在,特朗普政府已经决定重新启动这一过时的法律条款并发起调查,潜在地可能会因此对中国进行经济打击。特别需要指出的一点是,此次调查准备瞄准中国政府对国外企业进入本国市场时,所提出的异常繁琐的准入要求。因为特朗普政府认为,中国政府只是借此来有效地获取行业机密。

  一定程度上来说,特朗普担忧中国政府对待国外企业的方式也有其一定的道理。中国要求大量国外企业与本国企业成立合资公司,并因此要求他们将专有信息移交到中国市场。这一做法让很多高科技企业陷入左右为难的境地。这些企业一方面想进入中国消费市场——全球最大的消费市场;另一方面,又不想放弃他们最为珍视的创新成果,以避免自己失去在全球市场的竞争优势。

  作为一个整体,这一困境对美国国内经济也产生了巨大的影响。在美国经济中,知识产权占其总量的40%左右。华盛顿大学法学院的兼职教授伦道夫·卡恩(Randolph Kahn)在接受《华盛顿邮报》的采访时表示:“一定程度上来讲,如果我们不能保护知识产权,就要牺牲数百万或数千万的美国国内工作岗位,而美国公司应该对此非常关心。”

  特朗普的策略是一种冒险——结果有可能会适得其反。

  特朗普提出的问题可能是真实存在的,但他提出的解决问题的方法未必合适。对于主张建立一个稳定,以规则为基础的贸易体系的多数人来说,特朗普的这种方法让大家深感不安。如果特朗普在贸易问题中重拾美国牛仔式的单边思想,那么还有什么办法能够阻止其他国家的纷纷效仿?中国政府已经承诺会做出类似的回应,所以也没有理由认为它是唯一一个绕过世贸组织,并将其他国家政府作为制裁目标的国家。

  随着全球各国向贸易保护主义方向的转变,由此产生的全球贸易战将不可避免地伤及美国国内消费者和出口企业的利益。到那时,来自国外的进口产品将会变得更加昂贵,而美国国内的出口贸易也将面临需求大幅下降的境地。

  目前尚不清楚特朗普政府的调查是否会导致中国政府对来自美国的投资征收关税或加以限制。但这正是隐藏在此次调查背后的威胁——同样也是让中国感到不安的原因所在。如果特朗普最终确实得到了他想要的东西,而中国也确实在市场行为方面做出了一些让步,并以此来安抚他,但这对美国工人来说未必就是一个巨大的胜利。毕竟,如果美国的大企业认识到在中国投资更容易,那它就可能会加剧特朗普多年来一直反对的动态。

  对此,来自美国经济政策研究所的罗宾·斯科特表示:“如果特朗普最终取得了成功,他也将会让中美两国之间的贸易问题变得更加糟糕。因为特朗普的做法将会促进国外企业在中国的投资——而国外投资企业在中国所从事的工作完全就是外包生产。”

  如果一家美国企业认识到自己的知识产权最终在中国是安全的,那么它就会有更多的动机去中国投资和生产。其中一个重要的原因是,与美国国内的劳动力相比,中国国内的劳动力更廉价。这种情况反过来又会促使企业开始在美国工厂发起裁员。这就意味着,即使特朗普赢得了与中国的贸易战,但他最终也会输掉自己的政治前途。如果特朗普最终迫使中国做出妥协,他将会标榜这是自己为美国企业赢得的胜利。但这种胜利只会让很多美国选民付出高昂的代价,而正是他们的选票将特朗普送入了白宫。

  美国很可能会发现,自己正在很大程度上重塑全球贸易

  现在,美国政府依然处于调查阶段。而且调查也可能会带来一种结果,例如对中国不采取任何行动。当然,中国政府也可以先发制人,在国外企业的市场准入方面做出一些让步,从而让这项调查无果而终。还有一种情况就是,中国政府不会让步,但美国政府认为自己并不想冒打贸易战的风险,也不想在微妙的朝核谈判问题上冒险。无论如何,本次不设固定限度的调查,其实是对中国采取的一种温和行动,而不是简单地要针对中国出口的产品征收关税。但如果最终的贸易冲突升级,美国很可能会发现,自己正在很大程度上重塑全球贸易。

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